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对产权市场定位的再思考


[作者]:admin 发布时间:2013/6/15 已被阅读:2995

对产权市场定位的再思考 

周茂清


  中国产权市场在其表面繁荣的背后,在积累着种种深层的矛盾,其中最为突出的是面临着定位方面的困境。
   诞生于20世纪80年代中期的中国产权市场,在经过了10多年的艰苦探索后,从2002年起,终于走出低迷和徘徊的局面,进入了一个全面发展的相对繁荣阶段。然而,种种深层的矛盾也在积累着,其中最为突出的是面临着定位方面的困境。只有认真分析造成这一状况的原因,并对自身进行改造和整合,在市场职能、交易方式、组织机构形式等方面进行制度创新,实现从国有资产转让市场向社会公共资本市场的转变,产权市场才能获得明确的定位,走上正确的发展道路。
  一、产权市场定位所面临的困境
  (一)国有企业改制历史任务的完成导致市场职能定位的尴尬
  中国的产权市场是地方政府为满足国有企业改制和产权重组的需要,为防止国有资产流失和确保国有资产保值增值,自发组建起来的一种资本市场的特殊形式。随着国有企业改制的推行,各级国有资产管理部门都提出了国有企业改制中需要重组的国有产权必须进入政府指定的产权市场进行交易的要求。可以说,近几年来,各地产权市场之所以蓬勃发展,很大程度上是在行政力量推动下,强制国有产权进场交易的结果。然而,国有产权的大规模转让毕竟是个阶段性的历史任务,经过几年努力,具备条件的国有企业大多数已经完成改制。据财政部财科所文宗瑜博士提供的资料,截至2005年8月底,在全国近17万家国有企业中,已有9.2万家完成或接近完成改制;0.68万家国有大中型企业进入中央政策性破产“总盘子”;2.5万家国有企业属于无正常经营、无正常办公场所、无法定代表人的“三无企业”,这类国企无法改制;还有近1.5万家国企属于严重资不抵债的中小企业,也难以改制;还有2.2万家国企因债务、诉讼、生产事故等因素被查封、冻结资产,也难以改制。可以说,到目前为止,全国能够进行改制还没有改制的国企不到1.2万家(文宗瑜:中国产权交易市场的发展现状及其改革,《财政研究》2006年第10期)。另据中国社科院张卓元研究员提供的资料,到2005年底,国家统计局统计的国家重点企业中的2524家国有及国有控股企业,已有1331家改制为多元股东的股份制企业,改制面为52.7%。国有中小企业改制面已达80%以上,其中县属企业改制面最大,一些已达90%以上(张卓元:《30年国有企业改革的回顾与展望》,2008-02-13中国经济网)。不论按照哪种统计口径,能够改制而尚未改制的国有企业都非常有限。各地产权交易机构如果继续依托政府力量,难以实现产权交易额的稳步持续增长。即使剩下的近1.2万国企全部改制而到产权交易机构挂牌,也无法满足增加交易的要求。
  显然,中国产权市场在现行制度安排下,主要依靠行政力量强制国有产权进场交易的市场职能已经快走到了尽头。如果产权市场的市场职能定位不及时进行根本性改变,还是固守在仅仅为国企改革服务的老的思维定势上,在经过短暂的一段繁荣期后,向我们展示的前景只能是逐步走向萎缩。
  (二)现行政策安排导致交易方式定位的尴尬
  目前我国产权市场大致可分为三类:一是实物产权市场,主要从事实物资产的转让和交易;二是技术产权市场,主要从事技术成果产权的转让和交易;三是股权市场,也就是企业并购市场。有人说,产权市场属于资本市场,其实仅仅说对了一部分,前两类市场不应属于资本市场,只有第三类市场即股权市场才属于资本市场。
  就股权市场而言,还可分为上市公司股票交易市场和非上市公司股权交易市场。非上市公司的股权交易在证券交易所以外的交易场所(包括产权交易机构)进行。产权交易机构与证券交易所相比,具备很多优势,一是交易品种多,既包括上市公司法人股,也包括未上市股份公司、有限责任公司以及股份合作制公司的股权;二是交易方式灵活,既包括股权的协议转让、竞拍转让,也包括股权置换、股权租赁,等等。正因为如此,产权市场能够在促进产权流动、优化资源配置方面发挥很多独到的作用。
  然而,政府监管部门从追求稳定的政策目标出发,对产权交易中出现的一些消极现象不是趋利避害、因势利导,而是简单地采取一刀切的做法。比如,关于产权交易方式,官方观点是“不搞柜台交易、不搞拆细交易、不搞连续交易”。应当肯定,“三不”准则是在1997年爆发亚洲金融危机和国内股市受到场外交易市场冲击的背景下出台的,它对于稳定金融秩序和防范金融风险发挥了一定作用。但自那时以来,形势已发生重大变化,越来越多的非上市公司需要通过产权市场来解决股权流动和直接融资问题。但是按照“三不准则”,企业产权只能进行整体性交易和一次性交易,不仅交易手续繁杂,而且产权流动性差,限制产权受让主体范围的扩大,在客观上加剧了产权供求的不平衡,压抑了产权市场的活力。不仅如此,产权市场的交易方式如果继续恪守“三不”准则,将会因此与过渡为初级资本市场的历史机遇擦肩而过,因为流动性正是资本市场的本质特性。
  (三)经济环境的变化导致产权交易机构组织形式定位的尴尬
  产权交易机构设立的初衷是为了规范国有产权交易和服务于国有企业的改制重组,它既具有代表政府部门监督国有产权规范流转的部分行政职能,又具备为国有企业改制重组与产权交易提供市场化服务的职能。因此,大部分产权交易机构采用了事业单位的组织形式,形成了高度依赖于行政力量的驱动机制。当然,也有一些产权交易机构采用了公司制的组织形式,还有一些产权交易机构采用了“一套人马、两块牌子”的做法,即兼具事业单位和公司制企业的双重身份,但这并未从根本上改变其由政府部门主导的事实。
  采用事业制管理方式,依靠行政力量推动,产权交易机构在一定时期内可能会发展得很好,甚至可能非常有效率,就像建国初期我们采用计划经济体制一样。但随着时间的推移,这种管理方式与经济环境的变化越来越不相适应:一是我国市场化程度大大提高,非公有经济已在经济生活中扮演了重要角色;二是在经济全球化和信息技术快速发展的推动下,资本市场的运行效率日益提高;三是法律体系建设也在不断完善。在新的外部环境下,产权市场运作目的、服务对象、交易方式等都发生了某些本质性变化。如果产权交易机构仍固守于旧的政府主导型组织形式,仍依赖于行政力量的驱动,将不可避免地会滋生官僚主义和文牍主义作风,造成产权交易机构服务意识淡化、办事效率降低,从而不利于产权市场的长远发展。产权交易机构只有顺应外部环境的变化,适时进行组织创新,实行由政府主导型向市场主导型的转换,才能进一步提高交易效率,降低运行成本,更好地实现资源的有效配置。
  (四)建立统一大市场的要求导致产权市场结构定位的尴尬
  在市场经济条件下,任何一类市场都应当是一个有机统一体。首先,市场边界应当是开放的,即市场不仅对外开放,各个子系统之间也相互开放;第二,市场信息应当交流通畅、反馈灵敏;第三,交易制度应当制定规范、标准统一。产权市场作为社会主义市场体系的组成部分,也应是由许多子系统构成的有机统一体。然而,目前我国各种产权交易机构虽然已达200家,但基本上处于人为分割、各自为政的状态,具有明显的非统一市场体系结构特点,表现有三:其一,从隶属关系来看,它们有的隶属于国资委,有的隶属于科委,还有的隶属于财政部门或经贸部门,具有显著的封闭性市场特点;其二,从信息传导来看,各地产权市场间渠道不畅,反馈不灵,且在信息披露的内容、形式、范围等方面标准不一,不利于信息交流和资源共享;其三,从交易制度来看,各地产权市场的规则不同,政策有别,甚至连统计口径也不一致,使得跨区域的企业并购和资产重组困难重重。
  产权市场的这种市场结构定位,显然是和建立社会主义统一大市场的要求不相符合的。我国产权市场要发挥资本市场功能和融入我国多层次资本市场体系,就必须改变目前这种相互分割、政出多门,各市场之间难以协调和统一的局面,采取措施促进市场组织边界的完全开放,实现从封闭性市场向开放性市场体系的过渡。
  (五)多层次资本市场体系建设进程加快使产权市场的法律定位边缘化
  中国多层次资本市场的建设,对于一直处于法律地位缺失的产权市场来说,是一次难得的历史机遇,对此,中国产权市场界也曾寄于无限希望。这是因为,目前大量非上市股份公司迫切需要通过资本市场来解决股权流动、直接融资等问题,而依靠沪、深两个证券交易所是远远不能满足这一需要的。产权市场作为非上市公司股权转让的平台,事实上已经承担着初级资本市场的某些功能。如果将其法律定位再加以明确的话,它不仅可以被纳入统一的中国资本市场体系之中,而且也将堂而皇之地承担起中国多层次资本市场体系中初级资本市场产品的交易和服务职能,成为与主板、二板市场具有同等地位的中国多层次资本市场体系的有机组成部分,实现在更高层次上的更快发展。
  但如上所述,由于产权市场在市场职能、交易方式、组织形式等方面面临着现行法律和政策的种种约束,从而使得其作为非上市公司股权交易平台的作用大打折扣。只要它还处在这些法律和政策的约束之中,就难以进行有效的市场和制度创新,更不可能形成真正意义上的统一市场。而一个缺乏市场和制度创新、被行政割裂的产权市场既不可能被正式的资本市场所接纳,也不可能在中国多层次资本市场体系中谋得一席之地。
  另一方面,由于产权市场与证券市场长期以来彼此独立存在,作为主持中国多层次资本市场体系建设的国家证监会,为避免不同部门之间体制矛盾和利益牵制的困扰,宁可在自己管辖的范围内,通过对证券市场的细分和交易方式创新来形成资本市场的多层次和交易方式的多元化。按照这种趋势,则必使产权市场在中国多层次资本市场体系建设中被边缘化。果真如此,则中国产权市场不仅将失去自己进一步发展的机遇,而且,由于中国不可能长久存在两个相互独立的资本市场体系,中国产权市场也就可能因此永远失去争取中国资本市场合法地位的机会。而一个没有明确的法律定位的中国产权市场,前途必定充满着更多的不确定性。
  二、如何正确确定产权市场的定位
  (一)市场职能的定位
  首先,在确保国有资产保值增值和社会稳定的前提下,产权市场要继续发挥作为企业国有产权转让平台的作用。在国有经济需要退出领域中,积极促进国有产权对市场全面开放,允许私人资本、民营资本和境外资本按照我国经济发展的总体要求和政策规定收购国有产权,以提高国有资产的变现率。
  其次,产权市场要成为非国有产权流转的重要平台。随着我国多种所有制经济尤其民营经济的迅猛发展,大量的非国有产权需要流转。在我国,各种所有制形式法律地位平等,企业产权流转不能以所有制的不同而区别对待,要以优质的服务,吸引各种非国有产权特别是中小民营企业产权来产权市场进行交易。据统计,2007年,全国产权市场非国有产权的交易额已达41.%,接近总交易额的一半,民营、外资和社会其他产权的交易量不断放大。产权市场作为非国有产权流转平台的重要性,由此可见一斑。
  再次,产权市场也应在世界范围进行企业产权的流转服务。中国经济的迅猛发展以及国有经济的战略调整为国际资本提供了历史性机遇,它们需要利用产权市场这个平台进入中国资本市场。产权市场可以通过引入私募基金、风险投资资本、行业投资人等方式,使国际资本与中国非上市企业的产权资源相结合,也可以将境外企业的产权转让引入中国市场,使中国的国内资本与国际产权资源相结合,从而在世界范围进行企业产权的流转服务,成为沟通国内资本和国外资本的平台。
  总体来说,产权市场职能定位可以概括为“巩固作为国有产权流转平台的功能,扩大作为非国有产权流转平台的功能,积极开拓作为沟通国内资本和国外资本的平台的功能”。巩固作为国有产权流转平台的功能是为了发挥产权市场的现有政策优势和专业优势,挖掘市场资源潜力;扩大作为非国有产权流转平台的功能是为了增加市场后备资源,并为过渡到初级资本市场打基础;开拓作为沟通国内资本和国外资本的平台的功能,是为了促成产权市场的国际化,在世界范围整合市场资源。
  (二)交易方式的定位
  要准确把握产权市场交易方式的定位,首先应对产权市场进行细分,目前的实物产权市场、技术产权市场应划为一般要素市场,而专门从事股权交易的市场则应统一纳入资本市场或证券市场的范畴。这两类市场,由于所交易的品种性质不同,交易方式也应有所区别。将实物产权或技术产权的交易方式应用于资本市场,或将资本市场的交易方式应用于实物产权或技术产权市场,都是违背市场规律的。以下对于交易方式的分析仅限于股权市场的交易方式。
  众所周知,用股份制改造我国企业尤其是国有大中型企业的最根本的意义,在于建立现代产权制度。而现代产权制度的核心内容则是产权要具有可交易性,或者说,产权要能顺畅地实现有效流动。产权如不具有可交易性或流动性,那么,它本身即使是明晰的,企业也照样不可能充满持续发展的活力。《公司法》正是根据股权可以自由转让的原则来设计股份有限公司的法律制度的。然而在我国,目前股份制企业的产权进行合法转让的唯一途径就是上市,非上市公司的产权交易实际上是被禁止的。国内外证券市场发展的实践表明,证券交易所能容纳的上市交易的股票毕竟是少数。从我国股份制企业的总体数量来看,居主要地位的还是非上市公司,这类股份制企业与广大群众之间的相关程度也要比上市公司高得多。这是因为:这类企业中的许多企业股本额较大,有的企业的股本额甚至大于上市公司;由于历史的原因,不少股权证存在超范围发行的问题,涉及的投资者众多;不少股权证经过自发形成的二级市场的多次炒作,滞留在股民手中时本身价位已很高。因此,广大股民对定向募集公司及其股权的运作非常关切,这已成为关系各地区经济发展和社会稳定的大事。按照国家现行规定,股权证不得转让和流通,于是广大股民手中的股权证实际上成了无期债券;一些定向募集公司不仅常年不给股民分红,而且股民难见其貌,新闻媒介难闻其声,工商部门难觅其踪。可见,由于股权证不能流通,不仅与股票所具有的流动性的本质相矛盾,而且使股民的知情权、监督权、收益分配权等基本权利受到了侵害,并给政府部门的监管工作带来了困难。所以,在绝大部分非上市公司不能上市的情况下,如果不能解决它们的产权交易定位问题,势必给我国的股份制改造带来极大的负面影响。
  (三)组织形式的定位
  目前,进入我国产权市场交易的主要是国有产权,为了保障这些国有资产的有序顺畅流转,防止国有资产的流失,维护职工的合法权益,将我国产权市场定位在非营利性的事业单位还是非常恰当的。因为从政府的角度来看,一笔国有产权的进场交易,要考虑的不仅仅是实现这笔国有资产市场价值的最大化,更重要的是要考虑转让这笔国有资产所带来的社会效益的最大化。譬如说盘活这笔国有资产能提升多少国民生产总值,能向社会提供多少就业岗位,能拉动多少其他行业的进一步发展等等。这个意义上,产权交易市场离不开政府的直接介入,产权市场也应该定位在非营利性的事业单位上。这是因为,定位于此的产权市场,可以采用事业制管理方式,依靠政府行政力量推动,在国有产权充当产权市场主要交易对象的阶段会发展的很好,收到的效率也会很高。
  但是,我国的产权市场一开始是在各级政府的推动下,作为服务于国有企业改革的一种制度出现的。随着我国社会主义市场经济体制的建立完善,我国的国有经济布局和结构的战略性调整势必日趋完善,进入产权市场交易的国有产权的比重也势必下降。这个时候,产权市场应该突破旧的经济体制带来的思维定势,不断创新自身的驱动机制和运行规则,各级政府的作用也应相应的回归到“引导、协调、规范”的方向上来,将产权市场作为市场化的中介组织推向社会。
  (四)市场结构的定位
  产权市场要朝着联系密切、运行有序的产权市场体系方向迈进,首先,应按照市场经济的要求对产权市场进行整顿,包括:规范其组织体制,凡获得政府特许经营权的产权交易机构,宜采用国外非营利性机构的模式,以规范其职能,完善其治理结构,而这与国资委给出的条件是相吻合的;统一信息披露标准,疏导信息传递渠道,以建立畅通快捷的信息交换系统;加强产权交易制度的建设,尽快制订和完善全国统一的有关企业产权交易的法律、法规,同时还要出台相应的配套政策措施,以解决产权转让中涉及的债权债务、职工安置、企业后续发展等多方面问题。
  在此基础上,按照“全局统一、纵横结合”的原则构建产权市场的网络体系。首先,要建立全国产权交易中心,该中心的职责是拟订行业规则,实行行业自律监管,协调指导会员事务,沟通产权交易的各类信息,并负责组织全国性的大型产权交易活动;其次,在纵向层次上,可以考虑在经济发达、市场辐射力强的地区建立若干个区域性产权市场,以负责一定区域内的产权交易的运作;再次,在横向层次上,应根据产权交易对象的性质建立各种不同类别的专业性市场,如企业兼并市场、资产拍卖市场、闲置资产调剂市场、租赁市场等等,以实现交易市场的横行专业化。这样,各个层次、各种类别的市场纵横交织、紧密联系,共同构成我国产权市场体系的大厦。
  (五)法律的定位
  建立多层次资本市场是中国资本市场的发展趋势,目前从中央到地方不仅对此取得了高度一致的认识,而且对建立什么样的多层次资本市场也逐渐趋于统一。按照设想,我国多层次资本市场除了主板市场和创业板市场之外,还应存在着类似于国外场外交易市场、柜台交易市场或三板市场那样的初级资本市场,才能满足不同投资者、不同产权所有者的多种投融资需求。问题是,如何构建初级资本市场的平台?是另起炉灶,还是充分利用现有的交易系统?我们认为,产权市场在对自身进行整合和改造的基础上,有望扮演初级资本市场的角色。
  首先,在经过近20年的发展之后,尽管一些经济学家仍然存在对中国产权市场有效性的质疑,但一个从属地关系上几乎覆盖全国的产权市场体系的形成,已经是一种谁都不能否认的客观存在。它在不断的发展过程中所发挥的对推动国有企业改革以及促进社会资源配置的积极作用已经得到社会各方面的认可。从这个意义上说,中国产权市场已经用自己顽强探索和勇于创新的实践,争取到了在新的形势下重新选择的权利。只要参照证券交易所的信息技术、交易规则和监管经验,对现有产权交易机构进行整合和改造,便可建立一个全国联网报价、分散成交、统一监管的非上市公司股份转让的初级资本市场。
  其次,新《公司法》和《证券法》的出台和实施,为产权市场成为我国多层次资本市场的组成部分拓展了法律空间。据保守估计,新法实施前,我国公开发行未上市股份公司数量约1万家,存量股份公司总数约6万家,而在深、沪两交易所上市的股份公司只有1600多家。新法实施后,由于降低了股份公司的设立门槛,以及改进了设立审批方式,预计我国股份公司数量将呈爆炸式增长,从而股份公司股票发行和转让的市场需求将更加迫切。当前,许多产权交易机构在为国有股权转让提供合法服务的同时,也将非上市股份的登记、托管以及转让作为主营业务,不少上市公司就是从托管中心走进沪深证券市场的。因此,产权市场定位于非上市股份的转让,势将具有相当的法律空间。
  再次,中国多层次资本市场体系建设进程的加快,为产权市场融入统一社会资本市场体系,实现在更高层面上的发展提供了难得的历史机遇。如果中国产权市场界能够认清形势,抓住机遇,加快自身改造和统一的进程,为融入中国多层次资本市场体系积极创造条件,并采取有效的行动,推动中国多层次资本市场体系建设走证券市场与产权市场统一、整合的道路,那么,产权市场也将伴随着中国多层次资本市场体系的建设进程完成自身的蜕变,成为中国多层次资本市场体系中的初级市场层次,承担对社会资源配置的更重要的责任。
  最后,经济改革和资本市场决策部门的领导者,不仅从中国市场经济发展的具体实践中积累了丰富的经验,而且对资本市场运动的规律也有了更加深刻的理解。这种经验的积累和认识的深化,必将推动政府决策程序的合理化,使政府多层次资本市场体系建设的决策更加理性。证监会主席尚福林在2005年12月12日《财经》年会上提出,要建立多层次资本市场,逐步形成由主板市场、创业板市场、场外柜台交易网络、产权市场在内的,结构健全,适应多种投融资需求和风险管理要求的市场体系,理顺各种市场的制度安排和功能定位。我们有理由相信,现有证券市场与产权市场的整合与创新,将成为中国多层次资本市场体系建设路径的最终政策选择,并推动产权市场实现自己的再生。

 
 
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