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我国农村土地流转的意义及其风险控制


[作者]:admin 发布时间:2014/2/25 已被阅读:2215

  2006年以来,连续5年的中央一号文件都提出鼓励和支持在依法,自愿、有偿基础上健全农村土地承包经营权流转机制,提出要“健全城乡统一的生产要素市场”。2008年,四川省首先启动农村土地流转的试验,“武汉市农村综合产权交易所”在探索“两型社会”建设的过程中应运而生,于2009年4月正式掛牌,一年来运行效果良好。成交量大,综合性强,融资改善,服务创新,交易规范,引起了全国的关注。但就全国范围来看,农村土地流转并不活跃,农村其它生产要素更如一潭死水。许多人对土地流转还心存疑虑,有些地区自发地缺乏规范的流转,也确实存在许多经济社会风险。因此,有必要对农村土地流转的意义与风险控制进行科学的分析和探讨。

 

        一、还地于民与土地流转

        还地于民是土地流转的前提。土地是农民的命根子,是农民安身立命之本。农民之所以是农民,叫农民,是由农民的职业特征、行业特征、文化特征决定的,而农民的行为与观念又是由土地的属性决定的。土地一方面生长出谷物粮食,一方面又生长出农民。马克思的经济学讲得很深刻:“任何再生产过程,都既是物质的再生产过程,也同样是生产关系、人的再生产过程”。中国近代的革命实质为“土地革命”,动员农民参加革命的最直白最有效的口号是“打土豪、分田地”。实践证明,土地革命取得了成功。中国的“土改”对几亿农民而言,是“翻身解放”的标志,农民称之为“土地回老家”。农民当家作主的客体、对象是国家,这是社会主义的本质。就每个单个农民而言“当家作主”主要体现在他们成了“土地的主人”。互助组、初级合作社,农民仍然是土地的主人,凭土地入股凭土地分红。

        到高级合作社、人民公社、“文革”时期,土地与农民的关系疏远了,异化了,农民是土地的主人只存在“农民的集体中”,只存在理论的抽象上。农民不理解,还是那片天,还是那片地,比以往付出了更多的劳动,大跃进了,学大寨了,流了更多的汗了,为什么还不得温饱?到改革开放,农民找到了答案,实行家庭联产承包责任制,使土地再次“回归”农民,农民再次成为土地的主人,有经营、耕作、劳动的自主权以及收获收益权,土地再次获得解放,土地再次给农民以温饱的奉献。

        全面地还权于农民,还地于农民,还利于农民仍然是我们需要长期努力才能实现的社会发展目标。

        在承认土地所有权为农民集体所有的前提下,将土地等农村所有的生产要素的用益物权(承包的经营权)变为具有法律保障的、可流转、可抵押、可租赁、可入股的、可获益的财产权益,这是全面还地于农民的本质诉求。

        二、土地流转的深远意义

        1、流转是保障农民系列权益的重要手段

        农民是土地等资源的集体所有者的成员,几十年来,这些资源经常被各级政府、企业、开发商低价或无偿地占用、征用,作为所有者的权益经常被侵害。但当这些要素不允许流转的时候,农民的这些权益“休眠了”、“淡化了”、“疏远了”、“虚化了”。只有当这些要素可以抵押、出让、出租、转让、流转的时候,农民的权力意识才会猛然“苏醒”。各级政府在落实二轮承包、林权改革和农村各类要素、资源分配时,应在村组全体农民有效公开的监督之下,公正、真实、依法做好分配、调整、普查、登记、确权、颁证的工作,用法的形式保障农民的一系列权益。

        2、流转是对农村生产力的全面解放

        经济学的基本原理告诉我们,再好的东西,如果不流动,不流转,不交换,也是没有价值的。在商品经济时代,单一的生产要素不是现实的经济要素;再好的产品对于生产者自己不具有任何价值,只有用于交换、流转才能实现它的交换价值。农村丰富的劳动力、多样化的资源、广阔的水域、富饶的山林草场、美丽的田园、肥沃的土地,如果不流动,不和先进的社会生产要素(人才、资本、技术、良种、品牌、信息、管理)及先进的生产方式对接,它就焕发不出生产活力,就不是现实的能涌现更多财富的生产力。流转是对农村生产要素、生产力的解放;全面的全部的要素流转,是对农村生产力的全面解放。

        3、流转是改变中国二元经济社会结构的必由之路

        二元经济社会结构既是中国“三农”问题的总根源,也是“三农问题”的总结果。我们的一切努力都是为了逐步消灭城乡二元经济社会结构,只有让农村的一切要素可以流动流转,才可以和城市里的一切先进要素深度对接,有效配置重组。

        近三十年来,我国农村的发展一直严重地落后于城市的发展,人们形象地比喻说,中国的城市像欧洲,中国的农村像非洲。从统计数据来看,我国城乡差别不仅没有缩小,反而扩大了。

        我国城乡差别之所以如此之大,我国农业的发展之所以长期滞后于工业和城市的发展,是历史原因造成的:1949年至1979年我们选择了通过工农业的产品剪刀差实行了对农村、农业、农民的双重剥夺;1979年至2009年又通过廉价的农村劳动力、廉价的农村资源、廉价的农副产品、廉价的农村土地的非市场化交易等对农村、农民、农业实行了第二次剥夺。近几年城乡建设不对称补偿的征地,各级政府土地交易获取的几万亿的财政收入,主要来自三农的利益让度。

        2004年12月的中央经济工作会上,胡锦涛总书记说:“我在十六届四中全会上讲了‘两个趋向’的问题,即在工业化初期,农业支持工业,是一个普遍的趋向;在工业化达到相当程度后,工业反哺农业,城市支持农村,也是一个普遍的趋向。我国现在总体上己到了以工促农、以城带乡的发展阶段。”现在是工业么哺农业、城市反哺农村的时候了。我国农村第二次改革的目标就是消除城乡二元结构,实现城乡一体化,让农民享有与市民大体均等的权利,让他们在公共服务,社会保障、文化、教育、医疗、住房等方面享有均等的权利。

        让农村的一切要素流动流转是新时期“以工补农、以城带乡”的必然选择,是城乡融合的市场渠道,是改变中国二元经济社会结构的必由之路。

        4、流转是中国农村第二次改革的战略举措

        中国农村的第一次改革是以家庭联产承包责任制为标志,中国城市最初的改革是借鉴中国农村的改革,“包字进城”。但此后,中国农村的改革一直滞后于城市的改革,城市的市场化进程远远快于农村。城市里一切产品、商品市场化了,一切要素市场化了,市场形态由初级到高级,由产品、商品市场,到资源、资本市场;由劳力市场、知识产权市场,到现货市场、期货市场;由有形市场到虚拟市场,发育成长很快,市场体系秩序和法制也日益健全。而中国农村呢,连农副产品都还没有完全市场化,还有指导性计划的约束,至于劳力、资源、土地、山林等生产要素更远没有市场化。正是由于农村的这些要素未实现市场化,农民就只好忍受“第二轮的剥夺”。所以,流转是中国农村第二次改革的需要,是中国农村走向市场化的需要。

        5、流转能促进适度的规模经济,提高劳动生产率

        中国农村的家庭联产承包责任制极大地解放了农民自主经营的积极性,它的必然后果是强化了家庭小农经济的地位与作用。家庭小农经济的作用已充分释放,而它的局限与弊端也日益显现:不利于和大市场对接,不利于和先进的农业技术对接,不利于节约农业生产成本,不利于提高农业劳动生产率。“户户粮油棉、家家小而全”的小农经济可以实现农民的温饱,但难以实现农村的全面小康和农业的现代化目标。如果全面实现了农村全要素的有效流动和流转,农村必然会普遍出现农村生产要素的全面重组,会自发地出现各种能人,产生各类大户,如种粮大户、种棉大户、种菜大户、养鱼大户、养鸡大户……。人们担心中国人多地少,有了种粮大户,出现了土地兼并,就会带来更多的农民失地。应该看到,农业是一个行业庞大的产业,通过农业的内部细化分工就会产生巨大的容量。只要允许农村要素有序的流动,农村各类规模经济一定会涌现,农村农业整体的劳动生产率一定会提升。

        6、流转是农民走出困境的有效途径

        农业是弱势产业,农村是弱势社区,农民是弱势群体,靠三农自身是永远不可能走出三农困境的。政府的支农惠农政策、补贴政策、保底价收购政策、民生政策,只能缓解农村农民的困苦,真正理性的选择和有效途径是靠农村一切要素的流转来实现和先进社会要素对接,从而带领农民走出三农困境。

        7、流转可以增加农民的财产性收入

        通过统计资料可以看出,2007年湖北农民的总体收入低于全国平均水平,农民的主要收入来源是家庭经营性收入,财产性收入水平只相当于全国平均水平的三分之一。2010年2月22日《长江日报》用醒目篇幅重点报导了武汉农村居民收入增幅连续二年超过城镇居民,2009年达到7161元,年增长率为12.8%,增幅为1978年以来最高水平,特别是农民收入非农化趋势进一步显现,农民财产性收入大幅增长,达人均202元,增长23.4%。报导在分析收入增长动力时,认为除了惠农政策效应外,加速农村各类要素流转是重要的直接原因。温家宝总理最近在十一届全国人大三次会议上再一次强调要“千方百计创造条件让居民拥有财产性收入”。可以预见,如果农民的全部用益物权财产化了,资本化了,可以抵押、出租、出让、变现或融资了,农民的财产性收入一定会整体地大大超过农业经营性收入。农民有了较多的财产性收入,才能够生活得更幸福,更有尊严。

        8、流转有助于创新农村金融环境

        农村资金供给不足和农户融资难是中国农村经济社会发展的瓶颈。近三十年来,中国农村用廉价的劳力、廉价的土地、廉价的资源、还有廉价的资金支持了中国新一轮的工业化与城市化。中国农村近三十年来一直是存贷顺差,大量向城市“输血”。农民融资难,有人认为是农业的弱质性和农户的特质性造成的,我们认为这种分析对农村不公正。其实城市、工业拥有的有些抵押物,其资产质量相比农村,质量是不高的,信用是不安全的。而农村呢,农民所拥有的土地、山林、水域、宅基地、荒山荒坡荒滩,过一百年也不会贬值,随着其日益稀缺,只会日益增值。金融机构将农户的信用风险评估很高是现行制度安排的结果。如果农村的全部要素可依法流转,依法抵押,它的总体金融风险比城市、工业还安全。可见流转有助于创新整个农村的金融环境,有助于解决农村经济社会发展的瓶颈制约。

       9、流转将成倍扩大中国的内需

        中国内需的潜力在农村,中国的财富在资源。如果将中国的一切资源资产化、资本化、流动化、市场化,将使用占用利用征用有偿化,中国的经营性资产将增加百万亿。如果将农村农民拥有的土地、水域、山林、宅基地等用益物权和农民房产资产化、资本化,和城市的同类资源同产同权同价同市流动,中国的国内生产总值将成倍增加,这种增加比楼市股市泡沫化虚高的资产实在得多,是对真实存在的社会财富的认可,是社会整体福利的实际提升。

        10、流转将给农民的生产方式和生活方式带来革命性的变革

        一百年前,列宁有一句重要的语录“小生产每日每时产生资本主义。”这一重要论断曾经在20世纪七十年代对中国的无产阶级专政下的继续革命理论提供过重要的理论支撑。但以前的解读是错误的。在资本主义发育比较成熟的俄罗斯,在西方文化影响下的俄罗斯,列宁指的“小生产”,是指“白俄”,富农,确实会“每日每时产生资本主义”。而在资本主义十分脆弱的中国,在中国封建文化统治几千年的背景下,中国的小农、小生产是不可能“每日每时产生资本主义的”,只有可能“每日每时产生小生产”。要把中国的农民改造为市民、国民,根本的选择是要改变他们的生产方式和生活方式。

        农村一切要素的流转,一定会催生各类规模经济的出现,促使小农成长为“大农”。要素的流转使农户较大的融资成为必要和可能,农户扩大生产、扩大消费也成为可能,农民的生产方式和生活方式将随之缓慢地发生革命性的变化。农民生产方式和生活方式的革命性变化所带来的结果必定是极大解放和发展生产力,促进整个中华民族的和谐、复兴、文明和进步。

        土地流转的根本意义在于,因为可以流转,有了公开的交易平台,竞价者多了,参与者多了,信息对称了,就实现了农村一切要素的价值发现、价值实现和价值增值的功能。

        胡锦涛总书记在纪念中国改革开放三十周年大会上讲“必须积极探索能够极大解放和发展社会生产力、充分发挥全社会发展积极性的体制机制,放手让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发,让一切创造社会财富的源泉充分涌流。”我们认为让农村的一切要素积极有序规范地流转,正是我们要积极探索的新的体制和机制。

        三、土地流转的风险与风险控制

        土地流转是中国农村根本性的制度变革,必然会伴生经济风险、法律风险、社会风险。武汉农交所的实践证明,只要认识清醒,措施得当,风险是可控的。

        1、“失地”的风险

        对失地现象、原因、后果应分类评估,分类规避。流转有多种形式,流转不等于一定失地;中国必将实现工业化、城镇化,在工业化、城镇化的过程中肯定会有几亿农民“失地”、“背井离乡”,务工、进城,我们要做的只是使这一进程更加规范、稳妥、减少阵痛;农民失地不一定可怕,九千万城市产业工人,是领导阶级,在国企改革的阵痛下,“下岗”、“失厂”,社会后果不是更可怕吗,三十年过去了,虽有许多遗留的社会问题,但总体上谁也不反对国企改革;对于完全失地的农民,应妥善解决好他们的就业、居住、社会保障;许多新生代农民工已进城,在城里已有固定的收入,有稳定住所,这类农民应鼓励他们将农村拥有的土地等承包权和资产全部有偿转让,促使他们失地,二、三、四线城镇放开户籍制度,让他们成为新市民。

        2、“非农化”、“非粮化”的风险

        从中国国情出发,中国人只能靠自己养活自己,十八亿亩耕地红线是必需死守的。关于耕地的红线,关于基本农田建设保障,关于粮食安全,已有相关法律制度安排约束,武汉农交所做到了严格依法流转。近年调查显示,土地流转流向农户的基本上仍务农种粮,但流向社会企业的有部分出现了过度的非农非粮倾向,应加大监管力度,要用现代信息化手段做到严格监管。但不能因担忧这种倾向而不让流转。流转的结果总体上肯定会提高土地的产出率,也包括提高土地粮食的产出率。比如土地向种粮大户集中后,由于采用先进的农业技术,规模经营加上机械化生产,必然会提高粮食的产出率。

        3、“强化小农经济”的风险

        土地因可流转而升值,它会有双重作用,一是会强化小农经济;二是会促进规模经济。这两种趋势会交替出现,不论出现何种趋势,它对农民、农村、农业的作用都是促进的。正因为有更宜农的要素向农业农村流入,才会有不宜农的要素流出农业农村,要素都得到了重组。集约化生产的小农与现代农业并不矛盾。

        4、“违背农民意愿”、“农民利益受损”的风险

        对于这个问题我们认为:

        ①行政强征、低价补偿、农村要素不流转从根本上违背了农民的意愿,是对农民权益的最大损害。农村要素不流转永远也改变不了“农民是弱势群体、农村是弱势区域、农业是弱势产业的状况。

        ②武汉农交所的经验来看,只要坚持了“依法、自愿、有偿、公开、公平、公正”的原则,就可有效防止出现强行流转、坑农害农。

        ③在流转过程中,农民是弱者,处于不利地位。社会上的先进要素与农村的要素对接时,政府既要遵循市场规律,也要注意保护弱者的利益。

        ④武汉农交所严格按照土地流转的规章制度办事,公开透明阳光流转加强监管,防止官商勾结损害农民利益。流转规则中要注意保护弱者的利益,尤其要注意不能使农民动态的、长远的、潜在的利益受到损害。

        ⑤市场化、公开化的流转交易是有效地规避“农民利益受损”风险的平台。

        我们应该从根本上认识农村土地流转的深远意义,辩证地看待流转的风险。总而言之,我们认为流转是完全必要的,风险是很可能产生的,风险也是可控的,权衡利弊,流转的利大于弊。我们希望省、市合力共建武汉农交所,把武汉农交所真正打造成服务湖北、幅射华中、面向全国的交易平台。

 

(作者系著名经济学家,武汉大学经济与管理学院教授、博士生导师伍新木)

  参考文献:

1、中华人民共和国土地承包法。

2、农村土地承包经营权流转管理办法(中华人民共和国农业部令第47号)。

3、李昌平.《土地流转:过去、现在和将来》.《光明日报》,2010年2月19日。

4、伍新木.《再好的东西不流动,也没有价值》.《长江商报》2010年1月26日。

5、贺雪峰.《我很不支持大规模的激进的土地流转》.《长江商报》2010年1月13日

 
 
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